Le stationnement, entre commerce et répression
Le stationnement, entre commerce et répression
La voiture constitue un élément essentiel de la politique des déplacements. Elle se conçoit aujourd’hui dans une approche globale et intermodale de mobilité urbaine. Le stationnement est au cœur des politiques de mobilité, qu’il s’agisse de réguler la circulation automobile, d’encadrer le partage de la voirie, de favoriser les reports modaux, de conforter l’attractivité économique ou touristique des centres-villes. Mais le stationnement est aussi pour les collectivités une ressource financière non négligeable, dont il faut savoir tirer le meilleur parti dans un contexte tendu pour les finances locales. 
La problématique du stationnement
L’histoire du stationnement est en quelque sorte une histoire en creux de la mobilité. Garer sa voiture est un « produit fatal » de la mobilité. Parler du stationnement ne fait évidemment pas rêver. Or, l’état naturel d’un véhicule est de rester immobile plus de 95 % du temps ! En dépit de l’image dominante de liberté associée au mouvement, une voiture est avant tout un objet statique et encombrant. Si elle occupe de l’espace quand elle roule, elle en occupe plus encore quand elle est à l’arrêt. La surface minimale requise est de 10 m2 au sol, car il faut réserver autour du véhicule les espaces nécessaires pour y accéder. En zone rurale, trouver cet espace pose moins de problèmes. Il faut toutefois souligner que les exigences d’un véhicule en matière de traitement et de protection des sols sont élevées, notamment le traitement des fuites d’hydrocarbures, et peuvent conduire à des exigences coûteuses d’aménagement. Dès que l’environnement se densifie, la place occupée par les voitures immobiles commence à poser problème. Il y a concurrence dans l’usage de l’espace urbain de plus en plus intense au fur et à mesure que l’on se rapproche de l’hyper-centre où le coût du foncier devient un facteur critique de sélection de l’affectation de l’espace. Non seulement la place est rare, mais elle est chère et y entreposer des véhicules n’est pas l’usage le plus rationnel. Que ce soit en sous-sol ou en étages, le stationnement de centre-ville implique de coûteux investissements d’infrastructures. De plus, le stationnement pose un problème d’accessibilité, avec la volonté de « piétonnisation » de beaucoup d’artères de centre-ville, et d’esthétique.
L’histoire du stationnement est évidemment associée à celle de la mobilité. La réglementation du stationnement accompagne l’urbanisation. Dans des rues étroites des centres, dès l’Antiquité assyrienne et romaine, des textes réglementent le stationnement. Henry IV promulgue en 1607 un édit interdisant le stationnement dans les rues des « coches, charrettes, chariots, troncs, pièces de bois et autres choses qui peuvent empêcher ou encombrer le libre passage desdites rues ». Napoléon Bonaparte, à qui rien n’a échappé, intègre dans le Code pénal, dans son article 471, que « seront punis d’amendes ceux qui auront embarrassé la voie publique en y entreposant des choses qui empêchent ou diminuent la liberté ou la sûreté du passage. » C’est un décret du 21 août 1928 qui reconnait en France la notion de nécessité du stationnement et admet le principe de la légalité du paiement du stationnement. C’est par décret du 29 février 1960 qu’est institutionnalisé le principe du contrôle de la durée du stationnement qui officialise le stationnement payant.
L’ère automobile est naturellement féconde en réglementations pour gérer ce compromis délicat entre liberté de circulation et liberté de stationnement. Car s’il faut fluidifier la circulation, il ne faut pas que le stationnement l’entrave. L’idéal improbable de chaque utilisateur est de circuler librement et de se garer au plus près possible de sa destination. La revitalisation des centres-villes est liée à la qualité de leur accès, qui passe tant par l’amélioration des transports publics que par la facilité du stationnement. Les logiques environnementales qui visent à réduire les émissions toxiques comme le bruit pour les riverains poussent à une réduction de la circulation et donc du stationnement. Entre 2001 et 2014, le nombre de places de stationnement à Paris est passé de 235 000 à 143 000 soit une réduction de 40 %.
De cette contradiction essentielle nait un débat sans fin alimenté par les frustrations individuelles, les récriminations des habitants, le désir des commerçants de faciliter le stationnement au plus près de leur magasin, les soucis des livreurs… Le stationnement au centre-ville est devenu, au moins en Europe, un enjeu politique majeur entre les tenants d’un statuquo, fondé sur le souci de maintenir la vitalité économique des centres, et les opposants favorables à une piétonnisation et au développement des transports doux, véhicules électriques et vélos. Le gestionnaire de l’espace public ne peut que rendre des arbitrages insatisfaisants entre ces usages contradictoires, d’autant plus que le non-respect des règles est assorti d’une sévère pénalisation toujours jugée totalement injuste par les contrevenants.
Avec la densification de la circulation, la problématique du stationnement revêt une importance cruciale. Que faire de cet objet de 1,5 tonne, inerte et inutile à l’arrêt ? Il y avait, en France, 6,2 millions de véhicules en 1960, il y en a 38 millions aujourd’hui et la structure des centres-villes n’a pas changé. Au Québec, il y a 4,6 millions de voitures en 2016 dans un espace global certes beaucoup plus vaste, mais où se pose avec acuité le problème de la congestion urbaine avec un parc qui ne cesse de croître.
Stationnement et congestion urbaine vont également de pair. Le but premier d’un automobiliste est de trouver un endroit (licite) pour s’en débarrasser. Or, cette recherche consomme en moyenne 10 minutes, ce qui représenterait un coût annuel en France de l’ordre de 600 millions d’euros. C’est la cause de 37 % des retards… Cette recherche hasardeuse est en passe d’être révolutionnée par l’utilisation des moyens de détection, de réservation et d’approche des places vacantes. Aussi, la fluidification des places de stationnement par l’optimisation du péage et de son contrôle est un facteur d’économies collectives. Ultimement, le développement du véhicule autonome apparait comme une réponse performante au problème de stationnement, car les véhicules autonomes n’ont pas vocation à rester immobiles mais à circuler, améliorant à la fois le taux d’usage du même véhicule et la réduction de la surface de stationnement. Mais le développement à grande échelle de ces solutions, avec un impact significatif sur la mobilité urbaine, n’est pas encore envisageable avant au moins deux décennies.
Afin de prendre en compte l’ensemble des enjeux qui entourent le stationnement, il est donc essentiel de se pencher sur les mobilités et l’offre de stationnement des villes, de s’intéresser aux usages et aux leviers qui permettent de les influencer afin de garantir une circulation fluide, une rotation maitrisée des véhicules et de conserver l’attractivité des centres urbains touristiques. Ce sont tous ces éléments qui ont été analysés sur la base, notamment, d’une étude menée pour la Ville de Saint-Malo. Cette commune moyenne, emblématique, réunit historiquement quatre centres urbains dont le dynamisme économique est à préserver. C’est également une commune qui connait un afflux touristique important, concentré entre les remparts pendant une courte période de temps. C’est l’ensemble des usages de la ville, quotidien, migration pendulaire, touristique, qu’il importe de concilier à travers une politique de mobilité cohérente et juste, une offre de stationnement adaptée, des réglementations favorisant le bon usage de la voirie au regard des enjeux d’attractivité des centres urbains.
Cet article s’attache à illustrer les enjeux des politiques de stationnement pour les villes, véritable levier pour favoriser l’attractivité des centres urbains à condition que la réglementation et la répression jouent leur rôle de régulateur du stationnement. Le stationnement est donc un sujet d’étude complexe qui implique une vue systémique de l’ensemble de ses composants.
L’exemple de l’évolution de la réglementation française prévu pour 2018 apporte un éclairage significatif sur les enjeux de politique urbaine induit par l’intégration de la stratégie de stationnement. Cette transformation est pour les élus une opportunité de faire apparaitre de façon transparente tous les enjeux de la mobilité urbaine à travers une stratégie de stationnement qui devra faire l’objet d’une pédagogie et d’une concertation collective indispensable à une maitrise rationnelle des enjeux.
La politique française de stationnement est sur le point de connaitre une révolution
Le dispositif actuel du stationnement payant connait des dysfonctionnements récurrents
Le dispositif actuel du stationnement payant sur voirie connait depuis plusieurs années des dysfonctionnements majeurs qui sont à l’origine d’une réflexion visant à réformer en profondeur les modalités de son fonctionnement. Ce constat repose tout d’abord sur un taux de paiement à l’horodateur par les automobilistes qui est insuffisant. En effet, le taux de paiement s’élève à 35 %, et le taux de recouvrement des amendes n’est que de 50 %. Par ailleurs, le taux de rendement du système n’est pas suffisant puisqu’avec un coût de recouvrement évalué à 169 M€ et des amendes qui rapportent globalement 183 M€, il ne s’élève qu’à 14 M€ (données 2005). Enfin, la politique de stationnement actuelle ne permet pas de répondre efficacement aux besoins des automobilistes. En[m1] effet, on comptabilise dans les grandes villes comme Paris environ 20 % des voitures en circulation qui sont à la recherche d’une place de stationnement, ce qui a pour conséquence un engorgement des centres-villes.
La nécessité de recourir à des agents verbalisateurs assermentés pour assurer la pénalisation de l’amende pour non-paiement est une seconde source de dysfonctionnement puisqu’elle conduit à mobiliser des agents de polices municipale et nationale au détriment de leur mission première d’assurer la sécurité des citoyens.
Ces constats ont en partie mené à la redéfinition du système de gestion du stationnement dont la réforme issue de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) est le fruit.
Régulièrement évoquée depuis 2003, la dépénalisation des amendes de stationnement payant a été adoptée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM). En effet, la loi MAPTAM en ses articles 63 et 64 vise à « donner aux collectivités territoriales la maitrise intégrale de leur politique de stationnement » : de la définition de la stratégie de tarification à la maitrise des procédures de surveillance en passant par le recouvrement intégral des forfaits de post-stationnement (FPS). Le système prévu a vocation à redonner les pleins pouvoirs aux collectivités afin qu’elles puissent moduler les montants des tarifs des FPS en fonction de la politique de stationnement voulue (zone courte durée/longue durée…).
Ce que modifie la loi MAPTAM
Une stratégie tarifaire à redéfinir
L’une des premières conséquences de la loi MAPTAM est la disparition du caractère pénal des amendes qui étaient jusqu’alors d’une valeur égale de 17 euros sur l’ensemble du territoire. Cette amende est alors remplacée par la création du forfait post-stationnement, dont le montant est désormais fixé librement par les collectivités locales, sous réserve de ne pas être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue, hors dispositifs d’abonnement.
Par ce nouveau système, l’automobiliste doit désormais s’acquitter du FPS en cas de non-paiement du stationnement ou bien en cas de paiement partiel, mais insuffisant pour couvrir l’ensemble de sa durée de stationnement.
L’enjeu pour les collectivités locales est d’anticiper l’entrée en vigueur des dispositions de la loi MAPTAM en établissant leur future stratégie tarifaire des zones de voirie afin d’y intégrer le FPS : il s’agit d’une part de décider d’une durée maximum de stationnement, mais aussi de la grille tarifaire progressive. D’ores et déjà, des débats intenses commencent à apparaitre dans les conseils municipaux. La maire de Paris, Anne Hidalgo, propose ainsi de porter en 2018 le montant maximal du coût de dépassement de 17 € à 50 €[m2] . 
Sur l’exemple suivant, la durée maximale de stationnement a été définie à 2 h 30.
Les tarifs appliqués sur les deux premières heures reprennent ceux qui existaient avant la réforme soit un coût de 4 euros.
Pour la demi-heure qui suit, on observe une augmentation progressive de la redevance permettant d’atteindre un montant de FPS de 17 euros à partir de 2 h 30 de durée de stationnement.
Le stationnement revient à 10 euros pour 2 h 15 et à 17 euros pour 2 h 30, permettant d’atteindre l’objectif d’inciter les véhicules à ne pas stationner plus de deux heures et d’encourager ainsi une rotation régulière des véhicules.
Une réorganisation du système de contrôle
La nouvelle loi MAPTAM instaure également un nouveau système de verbalisation dépénalisé. Ce système permet ainsi aux collectivités de déléguer contractuellement le contrôle du stationnement à un tiers privé. Les agents de ces sociétés privées devront être assermentés et disposer à minima d’un matériel leur permettant de calculer et d’émettre des FPS. L’objectif étant d’accroitre le taux de respect.
Un nouveau traitement des précontentieux et des contentieux
Avec la décentralisation du stationnement, la gestion des précontentieux, qui est actuellement gérée par les OMP (Officier du Ministère public), sera confiée aux collectivités locales dans le cadre de la procédure RAPO (Recours administratif préalable obligatoire).
Les collectivités locales pourront ainsi directement dialoguer avec l’automobiliste dans le cadre de cette procédure RAPO et lui proposer le cas échéant une réduction sur le montant du forfait de post-stationnement (FPS).
Les collectivités locales pourront également décider de confier la gestion des RAPO à des sociétés privées, ce qui dans le contexte français est une innovation majeure. Des outils spécifiques pour le traitement des RAPO devront être envisagés : enregistrement des FPS dans une base de données, éventuellement création d’un site Internet, voire d’une application mobile, pour permettre aux usagers de transmettre les documents nécessaires au RAPO.
Au-delà des RAPO, les usagers pourront engager des procédures contentieuses devant la Commission du contentieux du stationnement payant. Les collectivités locales auront la responsabilité de fournir les documents issus du RAPO à l’autorité responsable du contentieux. Un[m3] outil sera fourni par l’administration centrale pour pouvoir transmettre les différents documents du RAPO de manière dématérialisée.
Prévue initialement au 1er janvier 2016, l’entrée en vigueur de la réforme est repoussée au 1er janvier 2018 par la loi de finances pour 2016.
Anticiper la réforme est un défi majeur pour les collectivités
La mise en œuvre de la dépénalisation du stationnement aura des impacts pour les collectivités territoriales en matière financière, juridique et organisationnelle.
La Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) a rendu obligatoire la mise en place d’un plan de déplacements urbains (PDU) dans les périmètres de transport urbain inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. L’importance des questions de mobilité conduit néanmoins de nombreuses agglomérations de taille inférieure à ce seuil à mettre en place un PDU « volontaire ».
Dans une vision systémique, le partage équitable de l’espace public et la gestion dynamique de l’équilibre des flux ont des impacts majeurs sur la chaîne de mobilité et sur l’attractivité des territoires.
Le stationnement peut jouer sur plusieurs variables pour atteindre les objectifs du PDU : la réglementation, la tarification, le contrôle, l’évolution de l’offre (voirie et parcs), les plans d’occupation des sols, les parcs relais, la communication. La réglementation influence le comportement des automobilistes dès lors qu’il y a une compréhension des enjeux et pas seulement une logique répressive.
Construire un forfait post-stationnement en cohérence avec la politique de stationnement souhaitée
Les FPS ont vocation à dissuader l’automobiliste de dépasser la durée légale de stationnement ou celle pour laquelle il s’est acquitté d’une redevance. Aussi, selon les zones de stationnement et la politique de stationnement souhaitée, les grilles tarifaires, tout comme les FPS, devront être adaptées aux usages souhaités. Pour garantir leur efficience, les FPS doivent être élaborées en cohérence avec les grilles tarifaires retenues et la politique de stationnement souhaitée par la Ville.
Il est prévu que le montant du FPS ne pourra « être supérieur au montant de la redevance due pour la durée maximale de stationnement prévue, hors dispositifs d’abonnement, par le barème tarifaire de paiement immédiat en vigueur dans la zone considérée » (L. 2333-87 CGCT). Les communes pourront être amenées à moduler la durée du stationnement de manière à moduler le montant de leur FPS. Il serait en effet possible d’instaurer une durée maximum par zone, un tarif différent selon les zones considérées et donc des montants maximums de FPS distincts selon les zones. Ainsi, en zones de stationnement courte durée, à proximité des commerces tels que les boulangeries, les boucheries, une tarification fortement progressive et un FPS très élevé pourront être mis en place. Au sein de zones longue durée où la pression pour le stationnement est moins forte, la tarification ainsi que les FPS seront plus linéaires.
Adapter les équipements et les systèmes de contrôle aux nouveaux besoins
La dépénalisation du stationnement touche directement les équipements et les systèmes d’information consacrés à la gestion du stationnement. Les collectivités ne doivent pas négliger cet enjeu technique et sont contraintes de s’adapter afin d’anticiper au mieux l’effectivité de cette nouvelle loi.
Cela implique d’envisager des évolutions nécessaires qui permettront de rajouter des fonctionnalités non prévues par les systèmes actuellement en place. Ainsi, les systèmes ne proposant qu’une facturation au décompte du temps ne seront plus compatibles et devront subir un remplacement tandis ce que les systèmes permettant un paiement de la totalité de la durée dès le début du stationnement pourront être conservés.
La réforme du stationnement implique également la mise en place de nouveaux outils permettant le dimensionnement de l’offre de stationnement, la formation des agents de verbalisation, l’acquisition de terminaux de paiement numériques ou dématérialisés ainsi que l’automatisation du réseau comptable de verbalisation.
Plusieurs options restent effectivement envisageables pour les municipalités, avec un degré d’adaptation variable, et peuvent être cumulées les unes aux autres.
La première solution revient à faire le choix d’une mise en conformité minimale qui consiste simplement à aménager la grille tarifaire ainsi qu’à ajouter les mentions obligatoires sur le ticket de stationnement. Ces modifications impliquent des transformations matérielles minimes et sont les moins coûteuses.
Une solution intermédiaire consiste à moderniser les équipements afin d’apporter aux usagers plus de confort et une meilleure information : des écrans plus lisibles et en couleurs, une couverture complète des moyens de paiement disponibles permettant de payer directement le FPS sur l’horodateur. Par ailleurs, l’ensemble des données recueillies peut être stocké sur un serveur « cloud » afin de faciliter la gestion des contestations (Recours administratif préalable obligatoire, RAPO).
Enfin, la dernière option consiste à mettre en place un système d’identification par le numéro d’immatriculation qui a l’avantage de permettre une automatisation complète du processus.
Ce dispositif repose sur une solution multicanal (horodateur, internet, paiement par cellulaire) qui offre un choix de règlement complet aux usagers et facilite considérablement le traitement des contestations du fait que l’ensemble des données soient enregistrées au numéro d’immatriculation. L’exploitation des outils modernes comme le téléphone intelligent (smartphone) apparait comme un facteur d’acceptation des contraintes inhérentes à un paiement dynamique et responsable de l’utilisation privative de l’espace public.
Intégrer les possibilités qu’offre la dépénalisation du stationnement dans les contrats en cours ou les nouveaux contrats de concession
La loi MAPTAM offre la possibilité aux collectivités, dans le cadre de la dépénalisation et de la décentralisation du stationnement, de confier certaines missions relevant désormais de la Ville ou de l’EPCI à un tiers. La collectivité peut choisir de confier à un prestataire privé une ou plusieurs des missions suivantes :
- La surveillance du paiement de la redevance de stationnement par paiement immédiat ;
- L’établissement et la notification du FPS ;
- La gestion des RAPO, qui est obligatoirement confiée au délégataire dans le cas où la mission d’établissement et de notification du FPS lui est déléguée ;
- La collecte, outre la redevance de stationnement par paiement immédiat qui découle de l’obligation de collecte de la redevance de stationnement, du FPS.
Au regard des difficultés de gestion qui peuvent entourer la collecte des FPS et la gestion des RAPO pour les agents municipaux, cette opportunité offerte par la loi peut avoir un intérêt pour les collectivités. Celles qui ont déjà opté pour une gestion en concession de leur stationnement sur voirie pourraient ainsi choisir de déléguer certaines missions citées ci-dessus à leur actuel délégataire. Pour les contrats de concession en cours, cette délégation pourrait engendrer un bouleversement au contrat et donc sa renégociation. En ce qui concerne les collectivités qui prévoient la passation de nouveaux contrats de concessions avant 2018, il est possible d’intégrer les missions de surveillance des paiements, d’établissement du FPS, de gestion des RAPO et de collecte des FPS à leur futur délégataire en prévoyant une option au contrat, dont le déclenchement interviendrait à la date d’entrée en vigueur de la loi.
Communiquer auprès des citoyens pour une meilleure information sur les changements d’usages induits par la réforme
L’arrivée d’une telle réforme suppose une refonte complète du système qui aura un impact direct sur les habitudes des automobilistes. Or, les mouvements de rejets et d’incivisme qui ont touché le Royaume-Uni et la Belgique témoignent de la difficulté de faire admettre une réforme aussi bouleversante. Il est d’une importance capitale de construire une stratégie de communication efficace autour de la thématique de la dépénalisation et de la décentralisation du stationnement payant sur voirie dans un contexte général de rejet de la réglementation et de toute augmentation de la fiscalité.
La construction d’une telle campagne de communication pourra prendre en considération les enseignements des campagnes menées dans les pays européens où la dépénalisation du stationnement a été introduite. Ainsi, la campagne de communication menée en Grande-Bretagne, et qui passait, notamment, par des affichages représentant des scènes-chocs telles qu’une ambulance bloquée par un véhicule en stationnement illégal avec le message « Maybe it’s your loved one the ambulance is trying to reach » n’ont pas été accueilli positivement par l’opinion publique.
La communication mise en place pourrait s’appuyer sur les bénéfices à tirer de ce nouveau modèle de gestion qui préfigure le stationnement du futur pour une meilleure qualité de vie en ville : amélioration du taux de rotation sur les places de stationnement très prisées, facilité et modernisation des modes de paiement, réduction de la pollution, justesse des tarifications… Enfin, il s’agira également pour les autorités publiques de faire preuve de transparence sur l’affectation des recettes des redevances.
Julie Grandjean, Chloé Dahiot, Bertrand Lemoigne, Jean-Pierre Corniou
Sia partners, Montréal, Paris
Source : Sia partners
